Cinquenta anos depois, o texto fundador da democracia portuguesa continua a abrir com um preâmbulo intocado em homenagem ao 25 de Abril e a uma “sociedade socialista” que o resto da Constituição já não diz que se vai construir. É na dissonância entre essas duas camadas que vive o documento mais longevo da democracia portuguesa.
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É 2 de abril de 1976, sexta-feira. Na sala do plenário da Assembleia da República, em São Bento, a votação final decorre na sessão número 131 da Assembleia Constituinte. Henrique de Barros, presidente eleito da Constituinte, conduz a sessão; António Arnaut é um dos secretários. Os deputados levantam-se para a votação.
Mário Soares pelo PS, Octávio Pato pelo PCP, Diogo Freitas do Amaral pelo CDS já tinham falado nessa tarde. Quando a bancada do CDS (Centro Democrático Social) vota contra, ouve-se uma voz a gritar “reacionários” do hemiciclo. O CDS é o único partido a votar contra. Votam a favor o PS (Partido Socialista), o PPD (Partido Popular Democrático, futuro PSD), o PCP (Partido Comunista Português), o MDP/CDE (Movimento Democrático Português / Comissão Democrática Eleitoral), a UDP (União Democrática Popular) e a ADIM (Associação para a Defesa dos Interesses de Macau). A RTP (Radiotelevisão Portuguesa) transmitiu em direto. Francisco da Costa Gomes, Presidente da República, está presente na sessão solene de encerramento, onde assina o decreto de promulgação.
A Constituição entra em vigor 23 dias depois, no segundo aniversário do 25 de Abril. O decreto de promulgação é publicado a 10 de abril. Em julho, Mário Soares torna-se primeiro-ministro do I Governo Constitucional, um governo minoritário que contava apenas com o apoio dos deputados socialistas, apesar da pressão dos parceiros europeus, em particular da República Federal Alemã, para um governo de coligação alargada.
A Constituição que esses deputados aprovaram tinha 312 artigos e abria com um preâmbulo. Cinquenta anos depois, esse preâmbulo continua exatamente igual.
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Uma Assembleia que escreveu sob vigilância
Há um dado que costuma escapar nas leituras rápidas da história constitucional portuguesa. A Assembleia Constituinte eleita a 25 de abril de 1975 não era livre de escrever o que quisesse.
Em fevereiro de 1976, cerca de cinco semanas antes da aprovação final, o Presidente da República e os principais partidos assinaram o II Pacto MFA-Partidos. O II Pacto vinha rever um documento anterior. O I Pacto, assinado a 11 de abril de 1975, antes mesmo das eleições para a Constituinte, definia um conjunto de elementos que deveriam obrigatoriamente constar da futura Constituição. O Conselho da Revolução, órgão composto por militares, ficaria como “centro do poder político”, acima de duas câmaras paralelas, uma Assembleia Legislativa civil e uma Assembleia do Movimento das Forças Armadas (MFA). Os trabalhos da Constituinte estavam delimitados.
Depois do 25 de Novembro de 1975, o equilíbrio de forças mudou. O II Pacto, negociado entre dezembro desse ano e fevereiro de 1976, eliminou a Assembleia do MFA como órgão de soberania e reduziu os poderes do Conselho da Revolução. Mas o Conselho manteve-se na futura Constituição, com poderes de fiscalização da constitucionalidade das leis e funções legislativas em matéria militar. Era ainda o regime democrático com tutela militar atrás.
Esta dualidade é a primeira chave para entender porque é que o texto fundador era tão difícil de manter intacto. A maior parte da história constitucional portuguesa dos anos seguintes é a história de como se foi desfazendo a parte que tinha sido escrita sob essa pressão.
O preâmbulo em que ninguém ousou tocar
O preâmbulo da Constituição de 1976 é o mais extenso de sempre na história constitucional portuguesa. E manteve-se inalterado durante as sete revisões. Continua a abrir com a frase que designa o Estado Novo como “regime fascista”:
A 25 de Abril de 1974, o Movimento das Forças Armadas, coroando a longa resistência do povo português e interpretando os seus sentimentos profundos, derrubou o regime fascista.
Continua a falar de “transformação revolucionária”. Continua a afirmar a “decisão do povo português” de “abrir caminho para uma sociedade socialista”. A versão atual do texto, consultável no site do Parlamento e em Diário da República, abre com este texto exatamente igual ao de 2 de abril de 1976.
Os constitucionalistas José Joaquim Gomes Canotilho e Vital Moreira escreveram que o preâmbulo é, “a um tempo, uma certidão de origem e uma proclamação de princípios”. A escolha de não o tocar nas revisões teve sempre um argumento jurídico técnico, o preâmbulo não tem valor jurídico vinculativo, e um argumento político de fundo, mexer no preâmbulo seria mexer na memória. Nenhuma maioria dos dois terços conseguiu tocar nele. Ainda hoje quem abre a Constituição da República Portuguesa lê primeiro a versão de 1976 sobre o que aconteceu a 25 de abril de 1974.
Sete revisões em busca de outro corpo (1982-2005)
O corpo da Constituição teve outra sorte. Entre 1982 e 2005, o texto foi revisto sete vezes. Cada uma dessas revisões trabalhou a Constituição num sentido específico, e a soma desse trabalho mudou a natureza do documento.
A primeira veio em 1982, depois de um processo iniciado em abril de 1981 e concluído a 30 de setembro de 1982. Foi uma revisão de fundo. Extinguiu o Conselho da Revolução, criou o Tribunal Constitucional, criou o Conselho de Estado, transferiu para um órgão jurisdicional independente a fiscalização da constitucionalidade. Acabou com a tutela militar sobre o poder civil.
A revisão foi aprovada com 195 votos a favor de uma maioria que reuniu PSD, CDS, PS, o PPM (Partido Popular Monárquico) e dois pequenos partidos da área socialista, a ASDI (Ação Social-Democrata Independente) e a UEDS (União de Esquerda para a Democracia Socialista), contra os votos do PCP e da UDP. António Barbosa de Melo, do PSD, e o constitucionalista Jorge Miranda, então deputado da ASDI, foram nomes centrais nesse processo. Há historiadores que defendem que foi nessa data, e não em 1976, que a transição democrática portuguesa terminou efetivamente.
A segunda veio em 1989. Foi a revisão que mudou a Constituição na sua substância económica. Eliminou a referência à “transição para o socialismo” do articulado, manteve apenas a referência simbólica no preâmbulo. Aboliu o princípio da irreversibilidade das nacionalizações feitas após o 25 de Abril. Abriu a porta às reprivatizações, desde que reguladas por lei-quadro aprovada por maioria absoluta. Diminuiu o âmbito da reforma agrária, que passou a falar apenas em “eliminação do latifúndio e ordenamento do minifúndio”. Introduziu a possibilidade de referendo. Estabeleceu o direito de acesso gratuito ao Serviço Nacional de Saúde.
A revisão de 1989 tem um peso simbólico difícil de exagerar. A Constituição passava a admitir uma economia de mercado regulada como horizonte legítimo, e não como traição ao mandato fundador. A votação no plenário de 1 de junho de 1989 reuniu uma coligação alargada de PSD, PS, CDS e PRD (Partido Renovador Democrático), contra os votos do PCP e de Os Verdes. Houve dissidências em todas as bancadas. Quatro deputados do PSD votaram contra. Manuel Alegre e Sottomayor Cárdia votaram contra a sua bancada do PS. A deputada Natália Correia, eleita pelo PRD como independente, também votou contra. Helena Roseta, então deputada Independente, absteve-se.
Houve depois cinco revisões mais, com pesos diferentes. Em 1992, a adaptação ao Tratado de Maastricht, com a perda do exclusivo da emissão de moeda pelo Banco de Portugal, em preparação para a moeda única. Em 1997, o reforço dos mecanismos de democracia participativa, a consagração da proteção de dados pessoais como direito fundamental, alterações ao regime do referendo. Em 2001, a aceitação da jurisdição do Tribunal Penal Internacional. Em 2004, a inclusão expressa da orientação sexual como critério de não discriminação, o reforço da autonomia das regiões autónomas, a substituição do Ministro da República pelo Representante da República nos Açores e Madeira. Em 2005, uma revisão limitada para permitir referendos sobre tratados europeus.
Depois de 2005, o calendário parou.
Uma oitava revisão chegou a ser tentada em 2010, com proposta apresentada pelo PSD a 16 de setembro desse ano. Caducou em 2011, quando a demissão de José Sócrates levou à dissolução da Assembleia da República a 7 de abril.
Em 50 anos, foram sete revisões em apenas 23 anos, entre 1982 e 2005. Desde 2005 que o corpo do texto não é tocado.
O que foi sendo desidratado: do socialismo à integração europeia
A Constituição de 1976 era explicitamente um documento programático. O artigo 1.º original, na sua redação inicial, afirmava que Portugal era “uma República soberana, baseada na dignidade da pessoa humana e na vontade popular e empenhada na sua transformação numa sociedade sem classes”. O artigo 2.º definia a República como Estado democrático que “tem por objetivo assegurar a transição para o socialismo mediante a criação de condições para o exercício democrático do poder pelas classes trabalhadoras”.
Esta linguagem foi sendo desidratada. O artigo 1.º atual fala apenas em República “empenhada na construção de uma sociedade livre, justa e solidária”. O artigo 2.º substituiu a “transição para o socialismo” por uma referência à “realização da democracia económica, social e cultural e o aprofundamento da democracia participativa”.
Os conceitos foram saindo um a um. Saiu a apropriação coletiva dos meios de produção como objetivo do Estado. Saiu o exercício democrático do poder pelas classes trabalhadoras. A irreversibilidade das nacionalizações foi abolida. O Conselho da Revolução foi extinto. O Movimento das Forças Armadas deixou de figurar como participante na vida política, “em aliança com o povo”. Da reforma agrária na sua formulação inicial restou pouco mais do que o objetivo abstrato.
Em troca, foi entrando outro vocabulário. A integração europeia ganhou estatuto constitucional próprio. Consagrou-se o acesso ao Serviço Nacional de Saúde. A proteção de dados foi reconhecida como direito fundamental. A não discriminação por orientação sexual foi inscrita no texto. As regiões autónomas viram a sua autonomia legislativa reforçada e o Tribunal Constitucional ganhou centralidade institucional crescente.
Esta substituição de uma camada por outra é o trabalho mais profundo das revisões. A Constituição que existe hoje é um documento liberal-democrático com um Estado social robusto, atento a direitos individuais e identitários, integrado na ordem jurídica europeia. Não é o documento que os deputados aprovaram em 1976.
Constituição: a peça que poucos leram até ao fim
Há um aspeto material da Constituição portuguesa que costuma escapar. É um dos textos constitucionais mais longos do mundo. A versão atual tem mais de 32 mil palavras e 296 artigos. A versão de 1976 tinha 312. Para comparação, a Constituição dos Estados Unidos tem cerca de 7.500 palavras, contando as 27 emendas.
Esta extensão é uma escolha. As constituições programáticas, que querem definir não só as regras do jogo institucional, mas também os princípios económicos e sociais a perseguir, tendem a ser longas. A portuguesa de 1976 quis dizer muita coisa de uma vez, sobre direitos fundamentais, organização económica, sistema político, autonomias regionais, Forças Armadas, processo de revisão. Quis fechar muitas portas que considerava perigosas e abrir outras que considerava necessárias.
Esta opção tem uma consequência prática. Praticamente todos os debates políticos de fundo em Portugal acabam, em algum momento, a invocar uma norma constitucional. O orçamento, a função pública, o sistema de saúde, o ensino, a fiscalidade, as nacionalizações, a habitação. Há sempre um artigo que se pode citar, há sempre um artigo que se pode tentar ler ao contrário. A Constituição portuguesa intervém em quase tudo, mesmo quando poucos a leram inteira.
A vida dupla do texto
A Constituição de 1976 vive hoje uma espécie de vida dupla, e essa duplicidade explica a sua longevidade. O preâmbulo é o documento de origem, intocado, com a memória do 25 de Abril e o vocabulário revolucionário do verão quente. O articulado é o documento operacional, sucessivamente revisto, adaptado à integração europeia, à economia de mercado, à evolução dos direitos fundamentais.
Quem lê o preâmbulo lê uma certidão de batismo. Quem lê o articulado lê uma constituição de uma democracia europeia ocidental, atualizada à medida do que o consenso parlamentar foi permitindo atualizar. As duas camadas convivem porque foi esse o pacto implícito de toda a história revisionista do texto, mexer no corpo, não tocar na origem.
Há quem leia esta dissociação como sinal de força. A Constituição teria conseguido evoluir sem perder a sua memória fundadora. Há quem leia como sinal de embaraço. O preâmbulo continuaria a prometer um destino que o corpo do texto já não persegue, e essa contradição existiria à vista de toda a gente, pelo menos para quem se desse ao trabalho de ler as duas partes seguidas.
A primeira leitura é generosa e tem o mérito de explicar a longevidade do documento. Poucas constituições democráticas chegaram aos cinquenta anos sem ter sido substituídas. A segunda leitura é mais incómoda mas tem um mérito diferente: obriga a perguntar qual é, afinal, o programa da Constituição portuguesa em 2026. A transição para o socialismo foi retirada do articulado em 1989. A economia de mercado é admitida. A integração europeia é vinculativa. O Conselho da Revolução foi extinto em 1982. Em que sentido continua esta a ser a Constituição de 1976?
Continua, em parte, porque foi feita com vocação de durar. O desenho institucional é o mesmo desde o início: semipresidencialismo, parlamento unicameral, Tribunal Constitucional, Provedor de Justiça, regiões autónomas, autarquias. Os direitos fundamentais que enuncia também são em larga medida os mesmos, alargados em algumas matérias, intocados na maioria. E o seu núcleo material identificado pelo artigo 288.º como limites materiais de revisão, a independência nacional, a forma republicana de governo, a separação entre Igrejas e Estado, os direitos, liberdades e garantias dos cidadãos, a separação e interdependência dos órgãos de soberania, a fiscalização da constitucionalidade, é em larga medida o que a Assembleia Constituinte definiu.
Mas continua também por inércia. Mexer numa Constituição com 32 mil palavras é uma operação que exige maioria parlamentar de dois terços que tem sido inalcançável fora dos momentos em que houve consenso bipartidário entre PS e PSD. A oitava revisão tentada em 2010 caducou. Não tem havido oitava revisão desde então. O constitucionalismo português está numa pausa longa, e essa pausa é também uma forma de equilíbrio.
A versão atual da Constituição da República Portuguesa abre com a sentença de 1976 sobre o regime fascista derrubado pelo Movimento das Forças Armadas. No artigo 1.º, define Portugal como República “empenhada na construção de uma sociedade livre, justa e solidária”, uma fórmula vaga onde já cabe quase qualquer programa político. Entre essas duas linhas, há cinquenta anos de reescrita parcial, sete revisões aprovadas, uma falhada, e uma democracia que aprendeu a viver com um texto fundador que foi mudando por dentro sem nunca admitir tê-lo feito.
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