Da América espanhola ao Cairo, a Haia e à Jugoslávia, o princípio jurídico que transformou os limites coloniais em fronteiras de Estados independentes.
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A primeira cimeira da Organização da Unidade Africana depois da sua criação, em Adis Abeba no ano anterior, abriu no Cairo a 17 de julho de 1964 e encerrou quatro dias depois. Muitos dos governos ali sentados tinham menos de cinco anos de existência. Entre as resoluções aprovadas, uma tratava de disputas fronteiriças e cabia em poucas linhas. Os Estados membros comprometiam-se solenemente a respeitar as fronteiras existentes no momento em que alcançaram a independência nacional.
Eram as fronteiras desenhadas em Berlim, em Paris e em Londres, quase sempre por funcionários que nunca tinham pisado o terreno que repartiam. A resolução não as corrigia. Fixava-as.
Nada obrigava aqueles governos a assiná-la. A descolonização era o momento em que o mapa colonial podia ser rasgado com a autoridade de quem acabara de o derrubar, e foi o momento em que esse mapa passou a ser direito. A escolha tem nome, uti possidetis juris: os novos Estados herdam as fronteiras administrativas que tinham no momento da independência. O princípio não nasceu em África.
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A doutrina veio da América
O princípio entrou na prática internacional pelas repúblicas que se separaram do império espanhol no século XIX. Ao emanciparem-se, adotaram entre si as antigas divisões administrativas coloniais, as capitanias-gerais e as audiências, como limites dos novos Estados. Preferir o título jurídico herdado à ocupação efetiva evitava que os territórios interiores, mal cartografados e menos povoados, ficassem juridicamente vagos e disponíveis para quem lá chegasse primeiro.
Portugal e Espanha tinham experimentado o problema oposto duzentos e cinquenta anos antes. O tratado assinado em Tordesilhas a 7 de junho de 1494 repartiu por um meridiano territórios que nenhuma das partes conhecia com precisão, e produziu uma linha que ninguém conseguia identificar no terreno. Foi substituído pelo tratado de Madrid, assinado a 13 de janeiro de 1750, negociado do lado português por Alexandre de Gusmão, que convenceu a corte espanhola a trocar a linha abstrata por rios, montanhas e pela posse efetiva do terreno.
Dessa preferência pela ocupação nasceu a variante brasileira da doutrina. José Maria da Silva Paranhos Júnior, diplomata e ministro das relações exteriores entre 1902 e 1912, foi o principal artífice da fase final da definição das fronteiras brasileiras, invocando o uti possidetis de facto contra o princípio dos títulos coloniais que os vizinhos hispano-americanos preferiam. Ganhou por essa via duas causas. A questão de Palmas contra a Argentina decidiu-se por laudo do presidente norte-americano Grover Cleveland, tornado público a 5 de fevereiro de 1895. A questão do Amapá contra a França caiu por sentença do conselho federal suíço, a 1 de dezembro de 1900.
O Acre resolveu-se de outra maneira, por negociação direta com a Bolívia e a troco de dinheiro e de uma linha de caminho de ferro, no tratado de Petrópolis de 17 de novembro de 1903.
Foi a leitura oposta à de José Maria da Silva Paranhos Júnior que a África adotaria sessenta anos mais tarde.
A adoção africana
As fronteiras coloniais que o Cairo fixou tinham sido desenhadas sobretudo entre 1884 e 1885, na conferência de Berlim, e nas duas décadas seguintes, em convenções bilaterais entre potências europeias que repartiam esferas de influência sobre territórios ainda mal conhecidos. Nada nesses acordos foi negociado com quem lá vivia.
A resolução do Cairo era um compromisso político sem força judicial própria. O princípio que exprimia ganhou consagração judicial em Haia, a 22 de dezembro de 1986, quando o Burkina Faso e o Mali levaram ao Tribunal Internacional de Justiça um troço de fronteira herdado da África Ocidental Francesa. A câmara constituída para o caso decidiu que, tratando-se de limites que antes separavam divisões administrativas sujeitas ao mesmo soberano, a aplicação do princípio transformava-os em fronteiras internacionais. Notou ainda que os chefes de Estado africanos tinham escolhido deliberadamente, entre todos os princípios clássicos disponíveis, precisamente aquele.
A 12 de maio de 1886, Portugal e França assinaram em Paris uma convenção que delimitava as possessões dos dois países na África ocidental e fixava a fronteira terrestre da Guiné portuguesa. Quando a Guiné-Bissau e a Guiné-Conacri levaram a um tribunal arbitral, em 1985, a questão de saber se essa mesma convenção também lhes traçava a fronteira no mar, a resposta, datada de 14 de fevereiro, foi negativa. O documento colonial delimitava terra e ilhas, não águas.
A linha marítima teve de ser desenhada de novo, por árbitros, quase cem anos depois.
Onde o princípio não pegou: Durand, McMahon e Timor
A fronteira entre o Afeganistão e o que viria a ser o Paquistão saiu de um acordo assinado em Cabul a 12 de novembro de 1893 entre Henry Mortimer Durand, secretário dos negócios estrangeiros da Índia britânica, e o emir Abdur Rahman Khan. Correm por ali cerca de 2.640 quilómetros que separam comunidades pastós dos dois lados.
Aquele acordo foi confirmado pelo emir Habibullah Khan em 1905 e por dois tratados anglo-afegãos, em 1919 e em 1921, mas o Afeganistão passou a contestá-lo depois de 1947, quando o interlocutor deixou de ser o império britânico e passou a ser o Paquistão. A linha existe no terreno e continua sem reconhecimento formal do Afeganistão.
A leste, a convenção negociada em Simla em 1914 traçou o limite entre o Tibete e a Índia britânica. O projeto foi rubricado pelas três delegações a 27 de abril de 1914, e o governo chinês recusou-o logo a seguir, com o argumento de que o Tibete não era Estado soberano e não podia concluir tratados. A convenção final, de 3 de julho, foi assinada apenas pelo Reino Unido e pelo Tibete. A linha atribuída a Henry McMahon serve hoje de base à fronteira de facto no setor oriental entre a Índia e a China, e nenhum dos dois países se entende sobre o que ela é.
Em 1947, um advogado britânico chamado Cyril Radcliffe recebeu cinco semanas para repartir Punjab e Bengala entre a Índia e o Paquistão. Nunca tinha estado na Índia, e a linha que traçou só se tornou pública dois dias depois da independência.
Portugal deixou na região uma anomalia da mesma família. Um diferendo com os Países Baixos sobre os limites em Timor foi entregue a arbitragem em 1913, e a sentença de 25 de junho de 1914, do árbitro suíço Charles Édouard Lardy, ministro do seu país em França, fixou, nos pontos contestados, o traçado da fronteira em torno de Oecusse-Ambeno, a favor da parte neerlandesa. Aquele traçado continua a ser a base da fronteira entre Timor-Leste e a Indonésia, e Oecusse continua a ser um pedaço de território timorense separado do resto do país.
A Europa aplica a si mesma: Helsínquia e a Jugoslávia
O princípio regressou à Europa em Helsínquia, a 1 de agosto de 1975, quando 35 chefes de Estado e de governo assinaram a ata final da Conferência sobre Segurança e Cooperação na Europa. Entre os 10 princípios da declaração, o terceiro consagra a inviolabilidade das fronteiras. Portugal esteve representado por Francisco da Costa Gomes, então presidente da República, em pleno processo revolucionário. O primeiro princípio admite que as fronteiras mudem, desde que por meios pacíficos e por acordo entre as partes.
Dezassete anos depois, a comissão de arbitragem criada pela Comunidade Europeia para a crise jugoslava, presidida por Robert Badinter, então presidente do Conselho Constitucional francês, recebeu a pergunta de saber se os limites internos entre a Croácia e a Sérvia e entre a Bósnia-Herzegovina e a Sérvia podiam ser considerados fronteiras à luz do direito internacional. O parecer número três, de 11 de janeiro de 1992, respondeu que sim, e fundamentou-o no respeito pelo statu quo territorial e no uti possidetis.
Um princípio construído para a descolonização dos impérios ultramarinos foi invocado para fixar a fronteira entre a Croácia e a Sérvia. Os limites administrativos que a Jugoslávia socialista traçara para efeitos internos tornaram-se, num parágrafo, fronteiras internacionais protegidas por direito.
O que a linha fez, e o que não fez: as fronteiras africanas em debate
A ideia de que as fronteiras coloniais explicam os conflitos que se seguiram tem sustentação empírica. Stelios Michalopoulos e Elias Papaioannou, economistas na Brown University e na London Business School, cruzaram a distribuição das etnias africanas antes da colonização com bases de dados de conflito e concluíram que a violência política é mais frequente, mais grave e mais duradoura nos territórios históricos das etnias repartidas por fronteiras nacionais. O trabalho saiu na American Economic Review em julho de 2016.
Camille Lefebvre, historiadora francesa que fez a tese de doutoramento sobre as fronteiras do Níger, passou anos em arquivos franceses e nigerinos a reconstituir como se fez a fronteira entre o Níger e a Nigéria. O que encontrou foi uma linha traçada no papel em 1890, entre Say e Barroua, que ninguém sabia onde ficava, e que levou quase vinte anos a existir no terreno.
A tese do livro que publicou em 2015 é que a artificialidade tantas vezes atribuída às fronteiras africanas é ela própria uma construção, e que aquilo que ali houve foi confronto e acomodação entre dois modos incompatíveis de organizar o espaço, não a imposição de linhas sobre uma folha em branco.
As sociedades sahelianas tinham limites, negociados e móveis, ligados ao controlo de circulações e de acesso a recursos. Não eram os limites que os europeus sabiam ler.
O tratado dos Pirenéus, de 1659, nomeou a serra como divisão entre França e Espanha e teve de mandar reunir comissários para determinar quais eram os Pirenéus.
Peter Sahlins, então professor de história na Universidade da Califórnia em Berkeley, mostrou no estudo que publicou em 1989 sobre o vale catalão da Cerdanha que a delimitação com marcos de pedra só chegou dois séculos mais tarde, nos tratados de Baiona, entre 1856 e 1866, porque a soberania do antigo regime se exercia sobre súbditos e jurisdições e não sobre território continuamente delimitado.
A raia luso-espanhola conta uma versão parecida. O tratado de Alcanices, de 1297, fixou o essencial do traçado, e a demarcação sistemática esperou pelo tratado de limites de 1864. Olivença continua por resolver desde 1815.
A fronteira contínua, marcada no chão e desenhada no mapa, consolidou-se como tecnologia europeia no século XIX. A Europa exportou-a antes de a saber aplicar em casa.
Meia-noite em Cooch Behar
À meia-noite de 31 de julho de 2015, a Índia e o Bangladeche trocaram 162 enclaves. Passaram para o lado bangladechiano 111 parcelas indianas, com cerca de 69 quilómetros quadrados, e 51 parcelas bangladechianas dentro da Índia, com cerca de 29 quilómetros quadrados, fizeram o caminho inverso. Segundo o recenseamento de 2011, viviam ali cerca de 51 mil pessoas.
Aquelas parcelas não tinham sido criadas em 1947. Vinham, segundo a explicação histórica mais aceite, de um tratado de 1713 entre o reino de Cooch Behar e o império mogol, e o que a partição fez foi congelá-las como anomalia internacional, com os seus habitantes sem documentos, sem escola e sem hospital de nenhum dos dois lados. A base jurídica da troca era um acordo de 1974 e um protocolo de 2011, ratificados durante a visita de Narendra Damodardas Modi a Daca, a 6 e 7 de junho de 2015.
Quase ninguém se mudou. Das pessoas que passaram a ter direito a escolher, menos de mil atravessaram para o outro lado. As restantes ficaram onde sempre tinham estado, na mesma casa e no mesmo campo, e mudaram de país sem sair do sítio.
